El sector construcción es importante para la economía de cualquier país, tanto por su capacidad generadora de empleo, como por su característica dinamizadora de la economía de un país. El sector vivienda tiene repercusiones tanto económicas (empleo, producción, aporte al PIB) como sociales (solución al problema social de la vivienda).

Sin embargo, como la experiencia de varios países lo demuestra, es muy importante contar con un Sistema Financiero de Vivienda (SFV) sano, fuerte y desarrollado, para que el sector construcción sea menos susceptible a los vaivenes de las crisis económicas, las que generalmente azotan al sector construcción con más fuerza que al resto de los sectores de la economía.

Pretenderemos así evaluar las experiencias en financiamiento de vivienda en algunos países latinoamericanos, permitiéndonos enumerar las políticas y sistemas de mayor éxito en varios países, para poder así estudiar su posible aplicación en la economía de cualquier país, para beneficiar así a todas las empresas relacionadas con el sector.

Los sistemas de recuperación de cartera son "el pilar básico de cualquier sistema financiero de vivienda. En una economía inestable, los sistemas tradicionales de recuperación de préstamos, basados sobre tasas de interés nominales, no funcionan y pierden vigencia. Por un lado, si las tasas de interés son fijas, las instituciones financieras corren el riesgo de encarar pérdidas durante la vida del préstamo. Por otro lado, si la tasa de interés fluctúa y las cuotas varían en función de esta fluctuación, existe el riesgo de que disminuya la capacidad de pago de los prestatarios, lo que genera retrasos y pérdidas en la recuperación de la cartera." 1.

Al estudiar las prácticas exitosas y los fracasos de los otros países, dentro de los SFV, se puede evaluar qué se debe tratar de evitar y de realizar. Dentro de las prácticas exitosas, podemos destacar a: México, debido a su sistema de doble indización para financiar la vivienda; Colombia, por sus sistemas de captación de fondos para financiar vivienda que, aunados a un buen sistema de mercadeo para ello, han logrado que los bancos hipotecarios sean de los más importantes dentro de la economía colombiana; Chile, por la solidez de sus sistemas de financiación de vivienda generada por los fondos de pensiones.

Generalidades del problema de la vivienda

El problema de la vivienda afecta a la humanidad desde hace bastante tiempo y es definido por parte del expresidente costarricense Rodrigo Carazo "como el conjunto de circunstancias de orden económico, social y cultural que obligan a un número muy considerable de familias a habitar tugurios en donde son características el hacinamiento y la promiscuidad, lo que constituye una amenaza para la higiene pública, y la salud espiritual y corporal de quienes lo sufren". 2

La construcción y el financiamiento habitacional dinamizan "la actividad económica interna, creadora inmediata de demanda y formadora de inversión, el auge en la construcción repercute de inmediato en áreas tan diversas como la industria de todo tipo, los transportes, los servicios financieros, los impuestos, etc. En lo social, el ámbito de su impacto es también múltiple; en lo individual, determina la calidad de vida, la estabilidad familiar y da forma al patrimonio familiar; para la comunidad es la mayor fuente de ahorro y factor de progreso, pues produce una rápida mejora de los niveles de salud, reduce los índices de delincuencia, y elimina el ausentismo escolar; la consideración de estos efectos, y su impacto en la reducción del gasto público, multiplicaría el resultado de la medición de la rentabilidad financiera directa de la inversión en vivienda" 3.

Conviene recordar "como muy bien señaló el presidente del BID en la I Reunión Regional de Ministros de Vivienda de América Latina, realizada en Chile en 1992, que sin vivienda y desarrollo urbano no hay desarrollo económico, y gran parte del problema que ha limitado el éxito de los programas económicos, ha sido olvidar que la infraestructura urbana y de vivienda no era la adecuada y que no habían instituciones que atendieran tales requerimientos; es impensable creer que va a haber desarrollo equilibrado sin vivienda" 4.

En los años sesentas la mayoría de los países latinoamericanos germinan SFV como los Sistemas Nacionales de Ahorro y Préstamo, impulsados por la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID). Con base en las Asociaciones de Ahorro y Préstamo, como instituciones financieras especializadas, para acumular fondos mediante los ahorros e inversiones del público, que se destinarían exclusivamente al financiamiento de viviendas para personas de bajos y medianos recursos por medio de créditos a largo plazo.

Tamames propone en su decálogo del gasto público el "no financiar la ineficiencia" 5, por lo que surge la idea de aprender de la experiencia que han tenido otros países respecto del financiamiento de viviendas, para aprovecharla en no financiar sistemas ineficientes.

Es importante ver que el problema de la vivienda presenta muchas similitudes entre los países latinoamericanos, pues en primer lugar el Estado asumió un papel casi monopólico en el financiamiento de viviendas medias y sociales. Así se otorgaron créditos para vivienda a 15 ó 30 años, sin ahorro previo del asignatario, a tasas fijas altamente subsidiadas, sin considerar ningún otro tipo de ajuste en los pagos, y esto se estimaba normal y apropiado. Esto era un subsidio encubierto que no era conocido ni apreciado por quienes lo recibían, y más grave aún, a veces tampoco era conocido por quienes lo otorgaban. Como consecuencia, quien recibía una vivienda estaba convencido que al hacer sus pagos mensuales, que eran decrecientes en términos reales, pagaba todo el costo de la vivienda recibida. En última instancia, el número de viviendas financiadas anualmente se fue reduciendo en relación con la demanda hasta límites que actualmente son insostenibles. Esta situación se presentó casi invariablemente en la mayor parte de nuestros países.

Uno de los efectos perniciosos que provoca la inflación es la erosión del valor real del retorno de los créditos hipotecarios para vivienda a largo plazo. Esto impide que la recuperación de cartera llegue a ser la principal fuente de recursos de los SFV, además de generar la descapitalización de las instituciones que conforman tales sistemas. A la larga, esta situación da lugar a la desaparición del crédito a largo plazo, como el que demanda la vivienda, y a la disminución de las inversiones en el sector.

Experiencia costarricense

En Costa Rica se desarrolló el sistema mutualista, el cual tiene problemas a inicios de los años ochenta por su operación con tasas fijas, lo que llevó a muy serios problemas con respecto a atender el servicio de la deuda al no contar con la flexibilidad que permite la fijación de tasas de interés variables y ajustables periódicamente. Esto motivó la debilitación del sistema que "no solo registró un deterioro en sus carteras hipotecarias sino que enfrentó problemas de descapitalización, originados en el alza de las tasas de interés pasivas, en tanto sus operaciones activas reflejan tasas de interés fijas" 6.

En 1987 se realizan importantes variaciones al Sistema, incorporando un Banco Hipotecario y los subsidios de vivienda, que pretenden beneficiar a "las familias de más bajos ingresos; ser directo, transparente y destinado exclusivamente a crear una capacidad de compra del producto habitacional necesitado; y ser mínimo y complementario, es decir que dé acceso a un producto habitacional básico, y sirva de complemento a la capacidad de endeudamiento que tenga la familia" 7. El bono gratuito se consolida a finales de 1990.

Para 1992 Costa Rica tenía el déficit habitacional más bajo de Centroamérica, pues un 21% de su población no tenía vivienda, seguida por Belice (30%), El Salvador (32%), Panamá (42%), Nicaragua (46%), Honduras (60%) y Guatemala (63%). 8

Experiencia argentina

Pero la alta inflación argentina llevó al traste no solo el programa sino también a la Caja Federal, que en 1977 es disuelta. El organismo rector pasó a ser el Banco Central de la República Argentina, dado que se requería una ley especial que permitiera la aplicación de cláusulas ajustables en las obligaciones, pues sin esta ley el método era acusado "de contener anatocismo, es decir, aplicación de intereses sobre intereses, tal y como lo establece la Ley Civil Argentina" 9. Pero precisamente por esta economía inestable y de altas tasas de inflación, los argentinos no tenían conciencia de lo que se puede denominar una "moneda constante", . No s hizo esperar el hecho de que los deudores, el periodismo, los políticos y los magistrados no comprendían que, en términos nominales, un deudor pagara las cuotas de su crédito, que éstas además fueran crecientes y que la deuda original también creciera, lo que generó el dicho popular de "cuanto más se paga más se debe".

Este es el mayor problema que tuvo que enfrentar la indización, ya que la Cámara Argentina de Sociedades de Ahorro y Préstamo tuvo que organizar seminarios dirigidos a jueces de las demandas judiciales de los deudores. A la vez, los medios de comunicación contribuyeron a desacreditar el sistema acusando a los responsables de usura, abuso desmedido y de enriquecimiento ilícito.

Este problema se vio agravado incluso por dos procesos hiperinflacionarios. En 1991 el Gobierno pone en marcha el Plan de Convertibilidad, que fija la paridad de un dólar igual a un peso, con una banda de no más de 10 céntimos arriba o abajo, prohibe por ley la emisión monetaria, inicia un proceso de privatización de empresas del Estado, ajusta los gastos fiscales, combate la evasión impositiva y trata de eliminar el crónico déficit fiscal, establece libertad de precios y pone en marcha un plan de apertura económica, mediante la eliminación de aranceles de importación.

A partir de esta ley, el crédito hipotecario que había desaparecido de la economía argentina comienza a reaparecer, pero en condiciones de alto costo. A partir de 1992, el sector de la construcción y la vivienda ha crecido a tasas bastante más elevadas que las del promedio de la economía.

Experiencia Boliviana

El sistema financiero nacional en Bolivia ha superado la crisis derivada del proceso hiperinflacionario del primer quinquenio de los ochenta, como resultado de la aplicación del plan de ajuste estructural iniciado en 1986. Esto ha coincidido con diez años de democracia, algo no usual en la historia de Bolivia, y con una estabilidad económica.

En Bolivia, "a mediados de los años sesenta y con la cooperación de la USAID, se desarrolló el sistema de ahorro y préstamo de la vivienda, pero a fines de los años setenta, la crisis económica se profundizó. Dado que el crédito de vivienda estaba indizado al valor oficial del dólar, con cada devaluación monetaria importante, los salarios sufrían recortes, lo que afectaba especialmente la capacidad de pago de los préstamos de vivienda" 10.

Esta desdolarización decretada en 1982 casi eliminó a las asociaciones mutuales, que sufrieron el mayor impacto, por la captación así inexistente de ahorros por efectos de la inflación y desdolarización. Sus carteras virtualmente dejaron de existir, pues recibían sus pagos en una moneda en constante desvalorización.

En 1985, una nueva política económica dió final a la hiperinflación, consistente en un ajuste estructural diseñado para transformar la economía boliviana en un sistema de economía de mercado. Se estableció un tipo de cambio único, real y flexible del peso boliviano contra el dólar norteamericano. Se facultó a los bancos a efectuar operaciones y contratos en moneda nacional con cláusulas de mantenimiento del valor o en moneda extranjera. Esto permitió nuevamente el crecimiento del SFV.

La preferencia del público por la liquidez induce a la población a convertir sus saldos en moneda extranjera. Esto explica la fuerte dolarización de la economía boliviana, se llegó así en 1991 a que el 90% de las captaciones en el sistema bancario estuvieran en moneda extranjera o moneda nacional indizada al dólar.

El panorama para el sistema financiero para la vivienda en Bolivia tiende a ser positivo, gracias a la capitalización, que es un proceso de venta de seis importantes empresas estatales, impulsado por el Gobierno del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada con la Ley de Participación Popular. "En este sentido la Empresa Nacional de Electricidad, ENDE, se convirtió el 29 de junio de 1995 en la primera empresa capitalizada. Las próximas compañías a ser capitalizadas fueron Lloyd Aéreo Boliviano (LAB), Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENFE) y la Empresa Metalúrgica Vinto (EMV)" 11.

El objetivo de la capitalización radica en incrementar la inversión privada y realizar una adecuada distribución de la riqueza de las empresas capitalizadas entre los bolivianos mayores de edad al 31 de diciembre de 1995. Los recursos provenientes de la capitalización serán repartidos equitativamente entre los bolivianos en cuentas personales en las Administradoras de Fondos de Pensiones, las cuales estarán establecidas legalmente en el país y controladas por la Superintendencia de Pensiones y por el propio aportante.

Lo anterior parece indicar que Bolivia podría contar con un sistema de pensiones muy fuerte en poco tiempo. Y, como se verá en el caso chileno, un sistema de pensiones fuerte redundará en un fuerte sistema financiero para la vivienda sólido.